Microsseguros - Seguro para os Segmentos de Baixa Renda no Brasil

Introdução

A preocupação com a situação das populações menos favorecidas é hoje uma tendência mundial, não apenas pelas questões humanitárias envolvidas, mas pelas consequências sociais, econômicas, políticas e, até mesmo, ecológicas geradas pela desigualdade e pela miséria. O tema tem sido recorrente nos mais importantes fóruns de discussão internacionais, mobilizando os melhores especialistas de todas as áreas na busca de soluções que promovam a diminuição da pobreza e a inclusão social. O fato ganha vieses mais graves com os efeitos das mudanças climáticas em função do aquecimento global, cujos impactos nas populações carentes costumam ser ainda mais devastadores.

De acordo com pesquisas realizadas por conceituadas instituições internacionais, enquanto nos países desenvolvidos a maior parte da população está coberta por algum tipo de seguro, nos 100 países mais pobres do mundo pouco menos de 3% da população possui algum tipo de cobertura. Porém, são as famílias pobres que estão especialmente vulneráveis aos riscos, tanto aqueles causados pela natureza, quanto aos causados por ocorrências do cotidiano.

No Brasil a situação não é diferente, pois as classes menos favorecidas estão mais frequentemente expostas às doenças, acidentes, mortes e a uma série de danos e perdas relacionadas aos bens e a propriedade em função da natureza de suas atividades e do ambiente em que vivem. Estas ocorrências, além dos impactos sociais e econômicos causados aos mais carentes, geram a cada período uma série de gastos extraordinários para o Governo, cujos recursos poderiam ser mais bem empregados caso houvesse algum tipo de mecanismo que oferecesse uma proteção adequada para os segmentos mais pobres da população.

Neste contexto, o microsseguro surge como uma alternativa para beneficiar o crescimento econômico e o desenvolvimento humano, desempenhando um papel fundamental, já que se encontra na fronteira entre os serviços financeiros e a proteção social, incorporando elementos de ambos. Por essas razões, o microsseguro vem se constituindo como parte da estratégia dos governos de muitos países para diminuir a pobreza, ao tornar os sistemas financeiros mais inclusivos por meio da promoção do acesso a serviços como poupança, crédito e seguros para a população de baixa renda.

Primeiras ações da SUSEP voltadas para o Segmento de Baixa Renda

A Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), na qualidade de órgão responsável pelo controle e fiscalização dos mercados de seguro, previdência complementar aberta, capitalização e resseguro, atendendo às diretrizes governamentais para incentivar a criação de produtos e serviços financeiros adaptados à realidade da população de baixa renda e dos micro-empreendedores formais e informais, no final de 2003 iniciou discussões internas com o objetivo de implementar ações para incentivar a comercialização de seguros simplificados e de baixo custo.

Como resultado, em 21/09/2004 foi editada a Circular SUSEP 267/2004, a primeira norma sobre seguro de vida em grupo popular, estabelecendo Condições Gerais padronizadas e seus respectivos parâmetros.

Outro fato relevante ocorrido na mesma época foi a edição do Decreto 5.172/2004 que reduziu o IOF (Imposto Sobre Operações Financeiras) para o Ramo Vida, de 7% para 2%, chegando a alíquota zero em 2006. Esta mudança tem tido repercussão positiva na comercialização dos produtos do Ramo Vida em geral. À época da elaboração da norma, constituía-se em uma das principais reivindicações do mercado segurador ¹.

Além disso, a edição da Resolução CNSP 110/2004, de 7/5/2004, que resultou na criação de ouvidorias na quase totalidade das seguradoras, estabeleceu importantes mecanismos para salvaguardar os direitos dos consumidores, principalmente daqueles menos favorecidos.

Na seqüência, em 17/11/2005, foi editada a Circular SUSEP 306/2005 sobre seguro popular de automóvel, estabelecendo Condições Gerais padronizadas para o ramo.

Embora não tenham sido elaboradas normas específicas de seguro popular para outros ramos pela SUSEP, as normas para os Ramos Vida e Auto acabaram por estimular o provimento de seguros para o segmento de baixa renda, inspirados no desempenho positivo das apólices comercializadas, despertando assim o mercado brasileiro para este segmento.

Microsseguro x Seguro Popular

No Brasil, o termo “seguro popular” é usado para designar produtos massificados com importâncias seguradas e prêmios de pequeno valor. Mas, seguro popular não é o mesmo que microsseguro, uma vez que este está direcionado para as necessidades específicas das famílias de baixa renda, enquanto que o seguro popular é para todos os tipos de consumidores e apenas significa seguro de pequenos valores.

Ramos sob a responsabilidade de outros supervisores no Brasil

O Conselho Nacional de Seguros Privados – CNSP é o órgão deliberativo do sistema e a Superintendência de Seguros Privados – SUSEP é o órgão executor das políticas delineadas pelo CNSP e também a autoridade responsável pela supervisão e controle dos mercados de seguros. Porém, a autoridade da SUSEP não cobre todos os segmentos de seguro.

Seguro Saúde:

A ANS – Agência Nacional de Saúde, vinculada ao Ministério da Saúde e criada pela Lei 9.961/00, de 2000, é a autoridade supervisora de seguros de saúde, responsável pela regulação, controle e supervisão das atividades de assistência à saúde suplementar.

A Lei 9.656/98, de 1998, estabeleceu as regras para os planos e seguros privados de assistência à saúde e, em 2001, a Lei 10.185/01 transferiu para a ANS a competência para supervisionar o seguro saúde no Brasil que, até então, era da SUSEP.

A classificação das companhias que operam planos de saúde está definida pela RDC 39/00, enquanto a RDC 65/01 estabelece as regras a serem adotadas pelas sociedades seguradoras especializadas em seguros saúde.

De acordo com a informação fornecida pela ANS ², no Brasil há outras formas de provedores que fornecem seguro saúde para os segmentos de baixa renda ³, além das companhias de seguros especializadas em seguro saúde. As formas legais destas entidades são:

a) Cooperativa médica - sociedades de pessoas, sem fins lucrativos, constituídas conforme o disposto na Lei n.º 5.764, de 16 de dezembro de 1971, que operam Planos Privados de Assistência à Saúde;

b) Cooperativa odontológica - sociedades de pessoas, sem fins lucrativos, constituídas conforme o disposto na Lei n.º 5.764, de 16 de dezembro de 1971, que operam exclusivamente Planos Odontológicos;

c) Autogestão - entidades de autogestão que operam serviços de assistência à saúde ou empresas que, por intermédio de seu departamento de recursos humanos ou órgão assemelhado, responsabilizam-se pelo Plano Privado de Assistência à Saúde destinado, exclusivamente, a oferecer cobertura aos empregados ativos, aposentados, pensionistas ou ex-empregados, bem como a seus respectivos grupos familiares definidos, limitado ao terceiro grau de parentesco consangüíneo ou afim, de uma ou mais empresas, ou ainda a participantes e dependentes de associações de pessoas físicas ou jurídicas, fundações, sindicatos, entidades de classes profissionais ou assemelhados.

d) Filantropia - entidades sem fins lucrativos que operam Planos Privados de Assistência à Saúde, que tenham obtido certificado de entidade filantrópica junto ao Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS e declaração de utilidade pública federal junto ao Ministério da Justiça ou declaração de utilidade pública estadual ou municipal junto aos Órgãos dos Governos Estaduais e Municipais.

e) Odontologia de grupo - empresas ou entidades que operam exclusivamente Planos Odontológicos, excetuando-se àquelas classificadas na modalidade de cooperativa odontológica.

f) Medicina de grupo - empresas ou entidades que operam Planos Privados de Assistência à Saúde, excetuando-se àquelas classificadas nas modalidades de cooperativa médica, autogestão e filantropia.

Seguro Rural:

No que diz respeito ao Seguro Rural, a SUSEP só é responsável pela normatização e fiscalização dos seguros operados por seguradoras. Estes seguros normalmente estão voltados para médios e grandes produtores rurais. Os seguros voltados para os segmentos de baixa-renda são providos por programas governamentais.

O Decreto-Lei n.º 73/66 (art. 24) também permite que cooperativas de seguro comercializem seguros agrícolas. Neste caso, as atividades de seguros são supervisionadas por outros setores do Governo.

Programa de Garantia da Atividade Rural (PROAGRO)

É um programa criado em 1973 (Lei n.º 5.969, de 12/12/1973), gerenciado e subsidiado pelo Governo Federal, através do Ministério da Agricultura  e do Banco Central (BACEN), com foco nos agricultores e suas cooperativas. O Ministério da Agricultura é responsável pela gestão técnica do seguro e o BACEN pela administração  dos seus  recursos.

O programa é um instrumento de política agrícola instituído para que o produtor rural tenha garantido um valor complementar para pagamento do seu custeio agrícola em casos de ocorrência de fenômenos naturais, pragas e doenças, que atinjam bens, rebanhos e plantações. O programa, porém, não está especialmente focado em agricultores de baixa renda.

Programa de Garantia da Atividade Agropecuária MAIS (PROAGRO MAIS)

O PROAGRO MAIS é um programa instituído em 2004 e inserido no âmbito do PROAGRO para atender aos pequenos produtores de baixa renda, vinculados ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) nas operações de custeio agrícola (adesão obrigatória).

Esse programa é gerido pelo BACEN e pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). As taxas únicas de 2% são pagas pelos produtores rurais.

Comissão Consultiva de Microsseguros do CNSP

Em 15/04/2008, o Conselho Nacional de Seguros Privados, por meio do Ato CNSP 10/2008, criou a Comissão Consultiva de Microsseguros, presidida pelo Superintendente da SUSEP e composta por:

- dois representantes do Ministério da Fazenda;
- dois representantes da SUSEP;
- um representante do Banco Central do Brasil;
- um representante do Ministério da Previdência Social;
- dois representantes da Federação Nacional de Empresas de Seguros Privados e Capitalização - FENASEG;
- dois representantes da Federação Nacional dos Corretores de Seguros Privados e de Resseguros, de Capitalização, de Previdência Privada, e das Empresas Corretoras de Seguros e de Resseguros – FENACOR; e
- dois representantes da Escola Nacional de Seguros – FUNENSEG.

A Comissão tem por objetivo promover estudos sobre microsseguros e assessorar o CNSP no que se refere aos seus aspectos técnicos e operacionais. Foi ao longo do tempo agregando mais partes interessadas no processo de implementação de uma estrutura regulatória adequada ao desenvolvimento dos microsseguros no País, o que vem possibilitando o aumento da consciência das autoridades responsáveis pela definição das políticas do setor - uma recomendação básica para a obtenção do alinhamento de práticas de regulação e supervisão voltadas para as características particulares dos microsseguros, além de facilitar o diálogo, especialmente sobre as questões fiscais, sociais e operacionais.

Grupo de Trabalho de Microsseguros da SUSEP

Em 12 de junho de 2008, a SUSEP instituiu, por meio da Portaria SUSEP no 2.960, o Grupo de Trabalho de Microsseguros (GT SUSEP), com a finalidade de apresentar estudos e assessorar a Comissão Consultiva de Microsseguros, em relação aos aspectos técnicos, legais e operacionais do microsseguro.

O GT SUSEP, diretamente subordinado ao Superintendente da SUSEP, foi composto por representantes de todos os departamentos da Autarquia ⁴, possibilitando, em maior ou menor grau, o envolvimento de todos as áreas com as questões que envolvem os microsseguros. Vale ressaltar que esta composição tem sido fundamental para a quebra de barreiras internas, permitindo a sensibilização dos diferentes setores sobre o tema.

Em sua segunda reunião, o GT SUSEP, entre outras decisões, aprovou um cronograma de atividades que estabeleceu a apresentação de Relatórios Parciais ao superintendente da SUSEP, os quais estão disponíveis nos links abaixo:

Relatório I - Definição do conceito de “microsseguro”, identificação do público-alvo e definição do conceito de “população de baixa-renda” para fins de microsseguro, de agosto de 2008;
Relatório II - Identificação das Barreiras Regulatórias para o microsseguro no Brasil, de outubro de 2008;
Relatório III – Partes Interessadas em Microsseguros e Respectivos Papéis, de maio de 2009; e
Relatório IV – Principais Parâmetros para Produtos de Microsseguros, de agosto de 2009.

Os conteúdos desses relatórios foram fundamentais para a tomada de decisões no âmbito da Comissão. Vale ressaltar ainda que, no decorrer dos trabalhos e ao longo de todo o processo, os membros do GT, pelo conhecimento técnico específico dentro de sua especialidade e área de atuação, desempenharam importante papel de apoio, compondo todos os Subgrupos de Trabalhos específicos criados pela Comissão Consultiva.

Dinâmica dos Trabalhos da Comissão Consultiva de Microsseguros

Desde a sua instituição até a realização do I Workshop de Microsseguros, a Comissão Consultiva se reuniu nove (9) vezes para deliberar sobre suas estratégias de atuação, definir conceitos, aprovar temas para pesquisas e promover debates sobre assuntos de interesse comum.

O ponto de partida dos trabalhos realizados pela Comissão Consultiva foi a aprovação de um cronograma para nortear suas atividades, cujas datas-limite para cada uma de suas quatro etapas foram sendo ajustadas no decorrer do tempo, já que o prazo estabelecido inicialmente, na maioria das vezes, se mostrava insuficiente em função da complexidade dos temas abordados e da necessidade de se obter consenso.

As agendas para cada reunião da Comissão Consultiva eram preparadas com base nos objetivos pretendidos em cada etapa do cronograma. Por sua vez, o registro das principais conclusões e decisões de cada reunião foi devidamente documentado por meio de “memórias”, elaboradas pelos membros do GT SUSEP e aprovadas por todos os participantes ao final de cada rodada.      

Das reuniões participaram, além dos representantes dos diversos órgãos e entidades dos setores público e privado que compunham a Comissão, os membros do GT SUSEP e convidados especiais, geralmente especialistas nos temas que se pretendia desenvolver, os quais apresentavam os resultados de seus estudos.

Também compareciam às reuniões os responsáveis por programas de seguros voltados para segmentos mais carentes da população, descrevendo suas experiências práticas e técnicas para atingir o público-alvo pretendido.

Não raro, verificava-se que alguns assuntos específicos demandariam discussões mais detalhadas, exigindo mais tempo para estudo e debates e, em muitos casos, diversas reuniões. Por isso, na medida em que se fazia necessário, eram criados subgrupos de trabalho ⁵, compostos por membros da Comissão e do GT SUSEP e por convidados – especialistas e servidores da SUSEP com reconhecido conhecimento nos assuntos a serem abordados com mais profundidade.

O resultado das conclusões consensuadas na esfera dos subgrupos – na forma de relatórios e atas – era apresentado à Comissão Consultiva durante suas reuniões, quando então eram novamente discutidas, podendo ser referendadas ou emendadas. Contudo, o processo de discussão e análise prévias no âmbito dos subgrupos, embasava, facilitava e agilizava o processo de tomada de decisões pela Comissão.

Entre os diversos subgrupos formados pela Comissão Consultiva, merece destaque o trabalho realizado pelo Subgrupo de Pesquisas coordenado pela Escola Nacional de Seguros (FUNENSEG) que, com base na definição de “população de baixa renda” estabelecida pela Comissão para propósitos de estudos e pesquisas de microsseguro, elaborou um completo Programa, cujos principais resultados estão disponíveis no link Programa de Pesquisas de Microsseguros.

Boa parte dos especialistas que realizaram estes estudos, assim como muitos convidados, acabaram por se incorporar definitivamente à Comissão Consultiva, colaborando de forma decisiva para os resultados positivos obtidos e, principalmente, para o alinhamento de entendimentos entre os setores público e privado.

Este processo agregador acabou por transformar a Comissão Consultiva em um grande fórum de debates sobre microsseguros, cujo resumo dos resultados e principais propostas foi apresentado no Relatório Final ao Conselho Nacional de Seguros Privados.

Workshops de Microsseguros

Para apresentar os resultados dos trabalhos realizados no seu âmbito de atuação desde a sua criação, a Comissão promoveu nos dias 10 e 11 de setembro de 2009, no Rio de Janeiro, o I Workshop de Microsseguros, que contou com a participação de cerca de 150 pessoas dos mais diversos segmentos da sociedade, permitindo uma discussão ampla e aberta com as diversas partes interessadas.

O I Workshop contou com a participação de especialistas do Centro para Regulação e Inclusão Financeira (CENFRI) da África do Sul – que, com o aval da Comissão, desenvolveu um estudo e diagnóstico sobre os microsseguros em nosso país – e, ainda, com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) – que publicará compêndio, em espanhol e português, sobre o workshop, incluindo as melhores pesquisas realizadas, para divulgação às partes interessadas na América Latina.

Em seguida, em 7 de dezembro, foi realizado em Brasília o II Workshop de Microsseguros, especialmente voltado para os principais responsáveis pelo estabelecimento de políticas no país vinculadas ao setor.

Participação da SUSEP no IAIS-Microinsurance Network Joint Working Group

No cenário internacional, a SUSEP iniciou sua participação em fóruns de discussão sobre o assunto no início de 2006, por ocasião da formação do IAIS-CGAP Joint Working Group on Microinsurance (em português, Grupo de Trabalho Conjunto IAIS-CGAP sobre Microsseguros), atualmente denominado IAIS-Microinsurance Network Joint Working Group (IAIS-MI JWG), grupo de trabalho formado por membros e observadores da International Association of Insurance Supervisors - IAIS ⁶ e por representantes do Microinsurance Network (ex-CGAP Working Group on Microinsurance).

A International Association of Insurance Supervisors, da qual a SUSEP é membro, elabora princípios, padrões e documentos-guia sobre a regulação e a supervisão de seguros, aceitos mundialmente, constituindo-se como o principal fórum internacional nos assuntos ligados à supervisão de seguros. Dela são membros efetivos mais de 190 supervisores e reguladores, de mais de 140 países, além de observadores, representados por grupos seguradores, grandes consultorias e outras entidades internacionais afins ⁷.

O Microinsurance Network foi criado em 2002 (à época, CGAP Working Group on Microinsurance) e seus mais de 80 membros são representantes de organizações doadoras, agências internacionais de desenvolvimento, especialistas em desenvolvimento de sistemas financeiros, companhias de seguro privadas e outras partes interessadas que estão envolvidas na promoção e suporte dos microsseguros nos países em desenvolvimento, através da promoção do desenvolvimento e proliferação dos serviços de seguros para pessoas de baixa-renda. O grupo auxilia no desenvolvimento do microsseguro através de pesquisas, instrumentos de ação, coordenação e conscientização.

Em maio de 2007, durante reunião realizada no Rio de Janeiro, o IAIS-MIN JWG finalizou o documento intitulado “Issues in Regulation and Supervision of Microinsurance” (ou, em português, “Questões de Regulação e Supervisão de Microsseguros”), cujo objetivo é estimular e proporcionar embasamento para discussões sobre a regulação e a supervisão do microsseguro, entre reguladores, supervisores, provedores e outras partes interessadas, contando com uma estrutura integrada para o seu desenvolvimento, por intermédio de políticas favoráveis, adaptações legais e regulatórias e construção da capacidade institucional do setor, consistente com os princípios e práticas internacionalmente aceitos - notadamente, os Princípios Básicos de Seguros da IAIS - com foco em questões operacionais, prudenciais, de governança e conduta de mercado.

O documento também discute outros temas relevantes, identificando tipos de produtos, consumidores e provedores, destacando o papel dos supervisores e reguladores de seguros, na qualidade de responsáveis pelo provimento de mecanismos capazes, agindo como facilitadores no que se refere a esta tendência mundial.

Em reconhecimento ao trabalho desenvolvido pela Autarquia, desde outubro de 2007, o IAIS-MIN JWG é presidido pela SUSEP, assim como o Subgrupo de Trabalho de Microsseguro da IAIS, sendo esta a primeira vez que o Brasil preside um grupo de trabalho no âmbito da mais prestigiada e reconhecida associação internacional do gênero.

A participação da SUSEP no IAIS-MIN JWG tem sido decisiva para o processo do estabelecimento de uma estrutura regulatória facilitadora aos microsseguros no país. Os documentos produzidos no âmbito daquele grupo de trabalho, além de fonte de inspiração, vêm norteando o rumo dos trabalhos da Comissão Consultiva. O contato constante com seus membros, reconhecidos especialistas internacionais no tema dos microsseguros, tem propiciado uma rica troca de experiência, constituindo-se em inesgotável fonte de consulta.

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